Partnerstwo publiczno-prywatne to forma współpracy, która pozwala wykorzystać kapitał, wiedzę i doświadczenie przedsiębiorców w realizacji i finansowaniu inwestycji oraz usług publicznych. PPP można stosować w wielu dziedzinach. Formuła ta może sprawdzić się na przykład podczas budowy dróg, mieszkań, przedszkoli czy szkół, i – jak wynika z danych pochodzących z krajów europejskich – przynieść nawet kilkanaście procent oszczędności w całym cyklu życia projektu w stosunku do tradycyjnych modeli inwestycyjnych.
W obecnym okresie wdrażania polityki spójności Unii Europejskiej, pojawia się coraz więcej obaw i wątpliwości o możliwości efektywnego finansowania projektów inwestycyjnych po zakończeniu obecnego okresu programowania. W perspektywie finansowania 2014–2020 w ramach Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych (EFSI) dostępnych jest ok. 450 mld euro na wsparcie inwestycji publicznych oraz spójności społeczno-gospodarczej i terytorialnej UE. Według założeń projektu nowego budżetu na lata 2021 – 2027 Polska może liczyć na kwotę mniejszą o około 20-30%. Tak duże ograniczenie finansów z polityki spójności w połączeniu z coraz większymi problemami finansowymi samorządów wynikającymi ze zmian w podatku PIT i CIT, przekładać się będzie na duże problemy z zapewnieniem finansowania inwestycji przy bardzo dużych oczekiwaniach społecznych. Nasilanie tych czynników powodować będzie zwiększenie zainteresowania gmin innymi – bardziej zaawansowanymi modelami finansowania projektów infrastrukturalnych na przykład projektami realizowanymi w ramach formuły partnerstwa publiczno-prywatnego z dofinansowaniem ze środków Unii Europejskiej, czyli tzw. projektami hybrydowymi. Komisja Europejska w obecnej jak i przyszłej perspektywie szeroko promuje partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jako innowacyjny, efektywny i oszczędny sposób realizacji projektów rozwojowych oferując dodatkowe ich wsparcie z funduszy europejskich.
Partnerstwo publiczno-prywatne stanowi szczególną formę realizacji zadań publicznych, która jest oparta na wieloletniej umowie określającej podział zadań i ryzyk pomiędzy stroną publiczną a prywatną. Zaangażowanie sektora prywatnego w realizację powyższych zadań może przynieść w określonych przypadkach wartość dodaną z uwagi na posiadaną przez niego wiedzę i doświadczenie oraz dostęp do kapitału inwestycyjnego. W przypadku realizacji tego rodzaju przedsięwzięcia kluczowe znaczenie dla jego powodzenia będzie miał:
- etap tzw. analiz przedrealizacyjnych, w ramach którego powstanie szczegółowa koncepcja projektu, oraz
- etap procedury wyboru partnera prywatnego, na którym nastąpi konfrontacja ww. koncepcji z możliwościami i potencjalnym zainteresowaniem ze strony sektora prywatnego.
Dokładna analiza przedrealizacyjna służy zatem ustaleniu, czy partnerstwo publiczno-prywatne, w tym realizowane z udziałem środków UE, może być korzystniejsze od tradycyjnej metody realizacji danego przedsięwzięcia. Celem tego dokumentu jest zdobycie oraz przeanalizowanie informacji nt. zainteresowania projektem ze strony potencjalnych partnerów prywatnych i instytucji finansowych, jak również weryfikacja i ewentualna zmiana wstępnej koncepcji realizacji projektu. Aby spełnić swoją rolę, testy rynkowe powinny dostarczyć możliwie szerokiego zakresu informacji dotyczącego planowanego projektu, m.in. zagadnień prawno-finansowych, technicznych, utrzymania i zarządzania inwestycją oraz pozyskania i rozliczenia dofinansowania z funduszy UE. W wyniku przeprowadzenia analizy możliwe jest ponadto opracowanie szczegółowej koncepcji realizacji inwestycji publicznej w formule PPP, w tym również w formie projektu hybrydowego. Należy zaznaczyć, że tak przygotowana analiza stanowi załącznik do wniosku o dofinansowanie, zarówno w przypadku, gdy wnioskodawcą jest podmiot publiczny, jak partner prywatny. Koszt opracowania takiej analizy może stanowić wydatek kwalifikowany w projekcie UE.
Pomoc publiczna w projektach hybrydowych
W przypadku projektów hybrydowych, tak jak w pozostałych projektach z dofinansowaniem UE, możemy mieć do czynienia z zagadnieniem pomocy publicznej. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w określonych przypadkach będzie rzutowała na maksymalną wartość dofinansowania projektu. W związku z tym, przygotowując się do realizacji projektu hybrydowego, warto poddać go testowi występowania pomocy publicznej, tzn. ustaleniu, czy publiczne finansowanie infrastruktury stanowi pomoc publiczną w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (głównie art. 107-108). Na fakt, czy w danym projekcie będzie występowała pomoc publiczna, rzutować będzie to, w jaki sposób będzie wykorzystywana wytworzona w ramach niego infrastruktura. Jeżeli beneficjent w ramach tej infrastruktury prowadzi działalność gospodarczą, rozumianą jako oferowanie towarów i usług na danym rynku, to potencjalnie możemy mieć do czynienia z pomocą publiczną. Status prawny beneficjenta (przedsiębiorstwo prywatne, jednostka samorządu terytorialnego etc.) nie będzie miał w tym kontekście znaczenia.
Kwalifikowalność wydatków w projekcie hybrydowym
Podpisanie umowy o dofinansowanie projektu nie stanowi w żadnym przypadku gwarancji uzyskania środków UE. Nakłady beneficjenta na realizację projektu mogą podlegać refundacji wyłącznie w sytuacji, gdy zostały poniesione zgodnie z zasadami kwalifikowalności wydatków, które zostały sformułowane w przepisach europejskich i krajowych, a także odpowiednich wytycznych horyzontalnych i programowych. Ponadto, nie wszystkie wydatki mogą podlegać refundacji, a jedynie te, które mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych.
Zgodnie z art. 65 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 szczegółowe zasady kwalifikowalności wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, za wyjątkiem przypadków opisanych w tym rozporządzeniu, jak również w rozporządzeniach poświęconych poszczególnym funduszom. Powyższy artykuł, w ustępie 2, określa, że za kwalifikowalne uznać można wydatki poniesione i zapłacone przez beneficjenta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Warto zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z w/w rozporządzeniem dla projektów realizowanych w partnerstwie publiczno – prywatnym przewidziano możliwość odstępstwa od art. 65 ust. 2 tego aktu prawnego określającego początkową i końcową datę kwalifikowalności wydatków. Dotyczy to sytuacji, w której beneficjentem jest podmiot publiczny, zaś refundacji podlegają wydatki poniesione przez partnera prywatnego. Wówczas środki pochodzące z refundacji trafiają na rachunek powierniczy, z którego wypłacane są partnerowi prywatnemu na zasadach określonych w umowie PPP. Wypłaty te mogą następować po zakończeniu okresu kwalifikowalności wydatków określonym rozporządzenie ogólnym, tj. po roku 2023. Warunkiem zastosowania powyższego odstępstwa jest zawarcie przez beneficjenta umowy PPP z partnerem prywatnym, jak również uzyskanie od właściwej instytucji potwierdzenia, że wydatki deklarowane przez beneficjenta zostały opłacone przez partnera prywatnego, zaś projekt jest zgodny z mającymi zastosowanie przepisami krajowymi i europejskimi oraz wymogami w ramach danego programu operacyjnego.
Należy podkreślić, że potrzeba rozwoju i sytuacja finansowa sektora publicznego w najbliższych latach będzie zmuszać sektor JST do poszukiwania nowych, bardziej efektywnych sposób realizacji zadań publicznych. Konsekwencją tych działań może być zaangażowanie kapitału prywatnego w realizację istotnych zadań publicznych co daje szanse na szybszy rozwój i wyższą jakość usług publicznych. Pamiętajmy, że mimo wielu korzyści wynikających z realizacji projektów hybrydowych, należy zachować dużą ostrożność przy analizie wyboru tego typu modelu finansowania inwestycji. Wymaga ona przede wszystkim bardzo dobrego i długotrwałego przygotowania zarówno w fazie przedrealizacyjnej jak również w fazie wyboru partnera publiczne z precyzyjnym określeniem kluczowych parametrów umowy PPP.